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國内首個PPP項目現狀尴尬 須公私部門共擔風險

作为國内首個引入民资進行基礎設施建設的項目,1996年底通車的福建泉州刺桐大橋項目曾被樹立为典型,在國内大面積推廣宣傳。然而,这個國内首個PPP項目現狀卻十分尴尬。


據了解,在福建,其他幾座橫跨晉江、由政府主導修建的大橋,目前都已實現免费通行。特許经營期限到2025年的泉州刺桐大橋,成了當地唯一仍在收取通行费的大橋,當地市民對此有所抱怨。泉州刺桐大橋面臨的尴尬,是PPP實踐中的一類問題。


近日,國家發改委法規司就特許经營立法召開座談會,聽取有關专家和市場主體的意見。據記者了解,相關立法将解決目前特許经營協議約束力不強、風險分配不合理的問題,立法進程有望加快。


政府力推PPP


财政部副部長王保安4月在全國财政科研工作會議上表示,地方政府短期内償債壓力較大,今年到期需償還的地方政府負有償還責任的債务占債务總餘額的21.89%,是償債壓力最大的一年。


除了償債壓力大外,債务利息的負擔也比較重。如2012年借助企业信用通過融资平台公司發行企业債等融资年化利率达8%,通過“影子銀行”等融资成本更高,如信托融资的年化成本大多在10%以上,政府回購融资年化綜合成本大多在20%以上。


減輕政府債务壓力,無疑是中央部門力推PPP的动因之一。從去年底财政部得到高層授意,在全國财政工作會議上培訓推廣PPP模式以来,有關PPP的培訓和讨論變得很頻繁。


除了由亞洲銀行出资,在哈爾濱和洛陽進行PPP的技術指導外,全國很多省市都積極響應起来。如浙江成立了PPP試點工作領導小組,更多省份如湖南、河南、福建等紛紛展開研究,籌備PPP項目。


5月26日,财政部成立了PPP工作領導小組,由副部長王保安任組長,金融司、经濟建設司、條法司、預算司、國際司及中國清潔發展機制基金管理中心相關負責人为成員,着手研究PPP管理機構設立方案和PPP工作指導性通知。


PPP在國内已经運作了約20年,實踐項目很多。大岳咨詢總经理金永祥表示,現在之所以力推PPP,是因为其既能提高效率,又能促進政府轉變理念。隻有在确實存在需求缺口的情況下,民間资本才會介入某個項目,这會避免重複建設、效率低下等問題,增強項目可持續運營的能力。


風險共擔的夥伴關系


近日,在由中國财政学會公私合作研究专門委員會舉辦的第二期PPP内部研讨會上,泉州刺桐大橋項目負責方——泉州名流實业股份有限公司董事長陳慶元表示,PPP項目運作有必要吸取泉州刺桐大橋的经验。


1993年,當地政府财政资金比較緊張,晉江上既有大橋堵車問題嚴重,陳慶元聯合當地民營企业,成为國内第一批試水PPP運作的民營企业家之一。


在得到當地政府30年特許经營許可之後,陳慶元克服了種種困難,建成了至今仍是福建省内大型橋梁之一的泉州刺桐大橋。随後,地方政府開始在晉江上修建其他大橋,免费通行的居多。


陳慶元表示,泉州刺桐大橋在前幾年運營收益很好,但現在情況不大妙,當年的投入资金到現在還沒有完全收回。


從2011年起,國家開始清理公路超期收费、收费标準偏高等違規行为。晉江上其他的大橋開始撤銷收费站。泉州刺桐大橋運營多年,为何到現在還要收费,是不少當地居民心中的困惑。


陳慶元直言,當年由于是國内首例,缺乏相關经验,能得到政府一紙批文已经不容易,跟政府沒有什麼實質性的協議。在實際運行中,企业承擔了絕大部分責任和風險。


清華大学建設管理系教授王守清表示,誰也無法準确預測将来二三十年的事情,政府和民間资本要風險共擔,形成夥伴關系,并且需要一種动态的合作,需要在協議中寫好重新談判的觸發機制和調解機制。


在地方资金緊張的狀況下,地方熱衷于PPP,业内专家多表示不能過度誇大PPP的融资功能。财政部财政科学研究所研究員孫潔表示,若按照項目融资去理解PPP,不僅遠遠不能滿足現實需求,還會引發很多問題。PPP是一種管理模式,政府可以通過民營部門實現提供公共服务的目标。(周潇枭)